علت افزایش تخلفات ساختمانی در کلانشهر تهران چیست؟

به گزارش ساختمان آنلاین به نقل از دنیای اقتصاد، روایت رسمی از سهم کمیسیون ماده ۵ در ساخت و سازهای خلاف، به بهانه تامین نیاز مسکن، برنده بزرگ تغییر کاربری در شهرها را معرفی می کند.

مرکز پژوهش های مجلس در یک گزارش کارشناسی، ضمن بررسی ریشه و علل اصلی بروز تخلفات ساختمانی و اعلام آمار مربوط به وضعیت عدول از ضوابط و مقررات شهرسازی، با معرفی ذی‌نفعان اصلی این تخلف ها، رابطه آنها با افزایش قیمت مسکن را شرح داده است.

در این گزارش همچنین با اشاره به تجارت موفق چند کشور دنیا در زمینه برخورد با تخلفات ساختمانی، برنده ها و بازندگان روند معیوب صدور مجوز برای تخلفات ساختمانی معرفی شده اند. در نهایت نیز بازوی پژوهشی مجلس، از جعبه‌‌‌ ابزاری برای تبدیل تخلف ساختمانی از فرآیند سودساز به پروژه های زیانبار به منظور مقابله با این تخلفات رونمایی کرده است.

چهار جاذبه تخلف ساختمانی

در گزارش مرکز پژوهش های مجلس که به تازگی با عنوان «واکاوی زمینه ها و دلایل تخلفات ساختمانی در شهرها، تبعات و راهکارهای پیشنهادی» منتشر شده است، به چهار علت و جاذبه مهم تخلفات ساختمانی در شهرها اشاره شده است.

این دلایل در واقع از ریشه اصلی تخلفات ساختمانی در شهرها یعنی سود اقتصادی حاصل از تخلف هم برای سازنده ها و هم شهرداری ها استخراج شده است. حتی در این گزارش، شهرداری ها به عنوان ذی‌نفع و برنده اصلی تخلفات ساختمانی معرفی می شوند؛ سازنده ها نیز بعد از آنها از این جریان منتفع می شوند.

در این گزارش اعلام شده است مهم ترین علتی که مردم برای انجام تخلف اعلام کرده اند، «رفع نیاز سکونتی» بوده است. براساس مطالعات کارشناسی انجام شده، بیشترین خلافی که سازنده ها در ساخت و سازهای تهران مرتکب شده اند شامل تغییر کاربری و افزایش تراکم بوده است.

بررسی تخلفات ساختمانی حادث شده نشان می دهد که ریشه غالب قانون گریزی ساختمانی در کلانشهرهای کشور عوامل اقتصادی و رسیدن به سود اقتصادی بیشتر در بخش ساخت و ساز است. وابستگی درآمدی شهرداری ها به درآمدهای ناشی از تخلفات ساختمانی که منجر به تسهیل مسیر تخلف برای سازنده ها می شود، اولین دلیل و جاذبه اصلی این تخلفات است.

در حال حاضر شهرداری، مهمترین ذی‌نفع در تخلفات ساخت و ساز است و تا زمانی که جرایم تخلفات ساختمانی به عنوان بخشی از منبع درآمد برای شهرداری ها در نظر گرفته می شود، نمی توان برای جلوگیری از تخلفات اقدام کرد.

وابستگی زیاد شهرداری ها به درآمد ناشی از تخلفات ساختمانی دلیل دیگری است که به عنوان یکی از مهمترین جاذبه ها برای بروز تخلفات ساختمانی در این گزارش ذکر شده است.

در این گزارش آمده است: شهرداری ها به واسطه وابستگی درآمدی زیاد به درآمدهای حوزه ساخت و ساز در مدیریت شهر، مسیر کسب سود از تخلف را برای سرمایه گذاران باز می گذارند تا به تعبیری جذابیت ساخت را برای سرمایه گذاران و سازندگان بیشتر کنند.

در این گزارش همچنین به نقش کمیسیون های ماده 100 شهرداری ها در بروز و گسترش تخلفات ساختمانی اشاره شده و آمده است: نقصان و ناکارآمدی ماده 100 قانون شهرداری ها موجب شده که این امر تبدیل به جریانی ناصواب در تمام کشور شود که تبعات متعددی برای شهرها داشته و دارد. به طوری که منفعت اصلی را سرمایه گذاران و مالکان و سازندگان و شهرداری ها کسب می کنند و زیان اصلی نصیب شهروندان و همسایگان می شود.

کمتر بودن نرخ جرایم تخلف، از سود سازنده ها وحتی کمتر بودن آن از هزینه ساخت یکی دیگر از جاذبه های تخلفات ساختمانی است. مطالعات انجام شده از سوی بازوی پژوهشی مجلس در این باره نشان می دهد، به دلیل افزایش چشمگیر قیمت مسکن، عملا تنبیهات و جریمه های درنظر گرفته شده برای پیشگیری از تخلفات نه تنها ماهیت بازدارنده خود را از دست داده بلکه به بخشی از مسیر و گردش کار رایج در ساخت و سازهای کشور مبدل شده است. شکل گیری و احداث ساختمان های ناایمن نوساز بارزترین پیامد و مصداق این رویه فراگیر است.

چهارمین علت یا جاذبه تخلفات ساختمانی به وجود بوروکراسی های مربوط به روند صدور مجوز و پروانه های ساختمانی و سایر امور اداری مربوط به ساخت و ساز برمی‌‌‌گردد. مطالعات انجام شده نشان می دهد این بوروکراسی ها خود عاملی برای تحریک سازنده ها به انجام تخلف ساختمانی می شود. به طوری که بین این بوروکراسی ها و انجام تخلفات ساختمانی هم بستگی بالایی وجود دارد.

قانون علیه طرح جامع و تفصیلی

مرکز پژوهش های مجلس همچنین به برخی موارد قانونی اشاره کرده است که وجود آنها عملا منجر به افزایش تخلفات ساختمانی از یکسو و عدول از ضوابط و مقررات مورد تاکید در طرح های جامع و تفصیلی شهرها شده است. علاوه بر کمیسیون های ماده 100 شهرداری ها که به پشتوانه ماده 100 قانون شهرداری ها عملا در بسیاری از موارد منجر به گسترش تخلفات ساختمانی شده و کارکرد آن به نقشی متناقض با هدفی که برای آن شکل گرفته است، تبدیل شده است، مرکز پژوهش های مجلس در این زمینه به برخی از قوانین از جمله بند (ت) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 اشاره کرده است.

بند (ت) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 کل کشور در خصوص املاکی است که تا پایان سال 1400 رای قلع و قمع در کمیسیون ماده صد برای آنها صادر و قطعی شده است. اما براساس این تبصره، به شرط وجود استحکام بنا و رعایت اصول سه گانه فنی، بهداشتی و شهرسازی با پرداخت یکجای عوارض صدور پروانه و جریمه به نرخ روز (نه زمان تخلف) تا تاریخ 30/ 09/ 1402 از سوی مالکان آنها، از اجرای آرای تخریب بنا خودداری خواهد شد.

آن طور که در گزارش مرکز پژوهش های مجلس آمده است اگرچه قوانینی نظیر این تبصره، در راستای رفع مشکلات اداری، تسهیل امور و کمک به اقشار مختلف مردم وضع شده است، اما مواردی از این دست در بلندمدت منجر به ایجاد تصور غلط نسبت به سهولت در انجام تخلفات با امکان پرداخت جرایم و در نتیجه تشدید تعداد و حجم تخلفات ساختمانی خواهد شد.

در بخش دیگری از این گزارش همچنین به کارکرد کمیسیون‌‌‌های ماده 5 و انحراف این کمیسیون ها در موارد بسیار اشاره شده است. عملکرد کمیسیون های ماده 5 قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران یکی از علل عدم تحقق طرح های توسعه شهری یعنی طرح های جامع و تفصیلی در کشور است. تصمیمات و مصوبات این کمیسیون ها در موارد بسیاری مغایر با اصول طرح های توسعه (طرح های جامع و تفصیلی) است. برای مثال تغییر کاربری های خدماتی غیرانتفاعی به مسکونی یا سایر کاربری های انتفاعی، بدون تعیین جایگزین کاربری خدماتی غیرانتفاعی، موضوعی است که در موارد متعددی در مصوبات کمیسیون های ماده 5 قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران به چشم می خورد و با تصویب یکی از این پرونده ها، املاک مجاور با استناد به این تغییر درصدد تغییر کاربری خود بر می آیند.

از دیگر تبعات ناشی از عملکرد این کمیسیون می توان به تشدید بلند‌مرتبه سازی، ناهمگونی ساختمان ها، آشفتگی سیما و منظر شهری، عدم رعایت اصول پدافند غیرعامل و امداد و نجات در معابر کم عرض اشاره کرد. در حال حاضر اخذ جرایم و به عبارتی فروش ضوابط و مقررات ساخت و ساز شهری و عدم مخالفت و برخورد قاطع با تخلفات به‌‌‌دلیل فقدان روش های کسب درآمد پایدار و وابستگی شهرداری ها به درآمدهای حاصل از تخلفات، تصمیمات کمیسیون ماده 100 و ظهور منابع درآمدی از طریق تغییر کاربری و فروش تراکم از مهم ترین زمینه های اصلی بروز تخلفات در حوزه مدیریت و اجرا به شمار می رود.

رابطه تخلفات با تورم مسکن

اگرچه در مطالعات انجام شده علت برخی از تخلفات ساختمانی، تلاش برای پاسخ به نیاز سکونتی خانوارها اعلام شده است اما این گزارش رسمی به صراحت اعلام می کند که عمده تخلفات ساختمانی در مناطق لوکس و گرانقیمت شهرها انجام شده و می شود و این تغییر کاربری ها و افزایش تراکم ها در نهایت نه تنها منجر به تعدیل قیمت مسکن و پاسخ به نیاز سکونتی خانوارهای فاقد مسکن نشده است که منجر به رشد قیمت واحدهای مسکونی نیز شده است.

در این گزارش آمده است: براساس آمارها تعداد قابل توجهی از تخلفات ساختمانی (‌به خصوص تخلفات ناشی از تغییر کاربری و افزایش بنا)، در مناطق گرانقیمت و در پی قانون گریزی و سودجویی اقتصادی رخ می دهد. همچنین مطالعات و پژوهش های انجام شده نشان می دهند توسعه تراکم در مناطق برخوردار و گرانقیمت منجر به تعدیل و کاهش قیمت مسکن نمی شود، بلکه همراه با افزایش تولید مسکن، افزایش قیمت نیز صورت می پذیرد.

در این گزارش همچنین به تبعات و پیامدهای منفی تخلفات ساختمانی برای شهرها و شهروندان اشاره شده و آمده است: از جمله مهمترین آثار و تبعات تخلفات ساختمانی می توان به افزایش پیش بینی نشده جمعیت، کاهش سطح سرویس دهی زیرساخت ها و تشدید ساختار فضایی نامتعادل توزیع کاربری ها، ترافیک، آلودگی شهرها از نظر هوا، صدا و دید بصری، ایجاد مناظر نامناسب شهری، گسترش ساختمان های ناایمن، افزایش خطرپذیری شهرها در برابر مخاطرات و… اشــاره کرد.

این در حالی است که رواداری مراجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی در مواردی که با ایمنی و جان افراد در ارتباط است و منجر به بخشودگی یا نهایتا اخذ جریمه می شود، هیچگونه منفعتی برای جامعه نخواهد داشت و گاهی عواقب جبران ناپذیری حتی در دوره بهره برداری به دنبال دارند. سوداگران متخلف تنها قشری هستند که ضمن بهره گیری سوء از این بزنگاه، عامدانه به عادی سازی تخلفات در جامعه دامن می زنند.

به‌‌‌علاوه، نادیده انگاری تخلفات فنی در مناطق کم استطاعت به‌رغم اینکه در ظاهر به منظور حمایت مالی از اقشار آسیب پذیر انجام می شود، اما براساس تجربیات جهانی مانند زلزله ترکیه، مستقیما امنیت جانی و مالی افراد جامعه را در معرض خطر قرار می دهد.

از سوی دیگر «احداث بنای مازاد بر پروانه، بورس بازی زمین و مسکن و وقوع تخلفات ساختمانی یکی از مهمترین آسیب هایی است که از سیاست تامین درآمد شهرداری ها از محل عوارض فروش تراکم ساختمانی و تغییر کاربری از اوایل دهه ١٣٧٠ ناشی شده است.»

ردپای تراکم فروشی در افت فشار آب

پیامدهای ناشی از تخلفات ساختمانی در ابعاد مختلف اجتماعی، شهرسازی، خدمات و زیرساخت های شهری، حمل و نقل شهری، زیست محیطی، ایمنی و پدافند غیرعامل در حالی در این گزارش مورد تاکید قرار گرفته است که ردپای تراکم فروشی در افت کیفیت زیرساخت های شهری مانند فشار آب ساختمان ها یکی از موارد جالب درج شده در آن است.

تغییر برنامه ریزی نشده سرانه های شهری، کمبود خدمات و زیرساخت ها و اغتشاش در نظام دسترسی و خدمات دهی، افت فشار در شبکه آب، گاز و برق خصوصا در انتهای شاخه های انشعابی به دلیل عدم‌ پیش بینی و تدارک زیرساخت های مورد نیاز در سکونتگاه های غیرمجاز و ساخت و سازهای غیرقانونی و همچنین از بین رفتن فرصت های انعطاف پذیری در پاسخگویی به خدمات و تسهیلات مورد نیاز مناطق مختلف، بخشی از این پیامدهاست.

تجربه فرانسه، آمریکا، استرالیا

در این گزارش به تجربه موفق سه کشور در حوزه مقابله با تخلفات ساختمانی اشاره شده است. در فرانسه، فقط صدور پروانه ساختمان برای طرح های عمرانی بزرگ (با مساحت بیش از 10‌ هزار مترمربع با ارتفاع بیش از 50 متر) با عملیاتی که واجد اثر زیست محیطی است، مستلزم نظرخواهی عمومی است. در حقوق فرانسه علاوه ‌‌‌بر توقف ابزارآلات توسط مقامات ذی‌‌‌صلاح، در صورت تمرد از دستور موقت دال بر توقف عملیات ساختمانی و ادامه فعالیت ها، استفاده‌‌‌کنندگان از زمین، اشخاص ذی‌نفع درعملیات ساختمانی، مهندسان معماری، کارفرما یا تمامی اشخاص مسوول در حوزه فعالیت های ساختمانی به مجازات 45000 یورو و سه ماه زندان یا یکی از این دو محکوم خواهند شد.

در این کشور، قوانین حاکم بر جنبه‌‌‌های شهرسازی کارهای عمرانی و ساختمانی برحسب سلسله مراتب عبارتند از: قانون شهرسازی، مقررات ملی شهرسازی و طرح تفصیلی.

در کشور آمریکا، واحد نظام کنترل ساختمان بسیار کارآمد، روان و در عین حال مطمئن همراه با حداکثر رعایت حقوق ثالث در طرح های توسعه و بهترین مقررات کیفی و استاندارد فنی ساختمان در پاره ای از ایالت های آمریکا عملیات ساختمانی مستلزم ثبت نام سازنده آن در فهرست رسمی سازندگان و خرید بیمه نامه‌‌ تضمین کیفیت ساخت به نفع خریدار برای مدت 10 سال است.

مقررات ساختمانی آمریکا علاوه بر احداث بنا در مورد نگهداری و بهره برداری از امور کنترل ساختمان توسط اداره بازرسی و نظارت ساختمانی در داخل شهرداری انجام می شود. رئیس ساختمانی شهر، حق صدور و دستور تخریب، انهدام و برچیدن هر نوع ساختمان که مغایر با مقررات ساختمانی احداث شده باشد یا مورد بهره برداری قرار گرفته باشد را دارد. پروانه ساختمان نیز لازم‌‌‌الاجرا بوده و مالک، مسوول حفظ عملکرد درست ساختمان و اجرای آن است.

استرالیا، با موازین کنترل ساختمانی بسیار دقیق و کارآمد که الگوی مناسبی برای کلیه‌‌ کشورهای درحال توسعه محسوب می شود، پروانه بهره برداری در حکم پایان کار ساختمان است و بدون اخذ آن‌‌‌ کسی اجازه بهره برداری از ساختمان نوساز را ندارد. پایان کار می تواند برای تمام ساختمان یا بخشی از آن صادر شود.

کمیسیون کنترل ساختمان استرالیا یک مرجع مستقل غیردولتی است که برای وزارت برنامه ریزی دولت محلی کار می کند و هزینه‌‌ خود را از متقاضیان پروانه‌‌ ساختمان دریافت می کند. وظیفه این کمیسیون ارائه مشورت به وزارت مذکور در مورد تغییرات الزام در قانون ساختمان و رسیدگی به شکایت علیه متصدیان ساختمان سازی است. تضمین کیفیت ساختمان در همه ایالت ها اجباری است و سازندگان ساختمان های مسکونی باید تا یک سال ساختمان را در مقابل نواقص تا 2 سال در مقابل کارکرد درست اجزا و تا 10 سال در مقابل عیوب سازه ای بزرگ تضمین کنند.

در این گزارش، همچنین به رشد پنج درصدی تخلفات ساختمانی در تهران تنها به فاصله یکسال اشاره شده است. تنها در سال 1400، تعداد تخلفات ساختمانی 8025 تخلف بوده که نسبت به سال 99 تقریبا پنج درصد رشد داشته است. این در حالی است که آمار از تولید مسکن 1400 نشان دهنده افت 25 درصدی تولید مسکن در آن سال در پایتخت است. یعنی در سالی که تیراژ ساختمانی نسبت به سال قبل 25‌ درصد کاهش یافت، پنج ‌درصد تخلفات ساختمانی رشد کرد.

جعبه ابزار با هفت راهکار

مرکز پژوهش های مجلس در نهایت در قالب یک جعبه ابزار کاربردی، هفت راه حل کاهش تخلفات ساختمانی را در این گزارش معرفی کرده است. اولین راهکار این است که نرخ جرایم تخلفات ساختمانی، از هزینه ساخت بیشتر شود تا به این ترتیب، توجیه اقتصادی تخلف برای سازنده ها از بین برود.

راه دوم، واریز جرایم دریافت شده در قالب رای کمیسیون ماده 100 به خزانه دولت به جای حساب شهرداری هاست تا از این طریق، انگیزه شهرداری ها برای مجاز کردن تخلفات ساختمانی از بین برود.

اصلاح قوانین در راستای الزام متخلفان به رفع تخلف به جای اخذ جریمه و اجرایی کردن احکام تخریب صادره از سوی کمیسیون ماده 100 و عدم تغییر آن به جریمه مالی، سومین راهکار پیشنهادشده از سوی بازوی پژوهشی مجلس است.

بازنگری در قوانین کمیسیون ماده 100 و محدود کردن اختیارات کمیسیون ها در زمینه تعدیل مفاد قانون دو راهکار دیگر برای کاهش تخلفات ساختمانی است که در این گزارش به آن اشاره شده است.

درج سوابق سازنده ها در یک سیستم فراگیر و قابل مشاهده برای همه، برقراری سیستم اعتبار‌سنجی برای سازنده ها و در نظر گرفتن مشوق برای سازنده هایی که مرتکب تخلف ساختمانی نمی شوند از دیگر راهکارهایی است که در این گزارش بر آن تاکید شده است.