طرح جامع تهران در کف میدان عملیاتی نشد؛ ۳ دوره بازنگریِ بی نتیجه
قرار است طرح جامع تهران برای بار سوم بازنگری شود. این درحالی‌است که طبق برآوردها تنها ۱۵ تا ۳۰ درصد از طرح قبلی عملیاتی شده است.
به گزارش ساختمان آنلاین به نقل از مهر، اواسط آذرماه بود که «خسرو دانشجو» سرپرست معاونت معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی، از شروع مطالعات اولیه برای تدوین چهارمین طرح جامع تهران در معاونت معماری و شهرسازی خبر داد. از همان دهه چهل که اولین طرح جامع تهران نوشته شد، قرار بود با این طرح و طرح پیوست آن-طرح تفصیلی- تعادل میان جمعیت، خدمات، فعالیت و سکونت در شهر ایجاد شود، یعنی اساساً مأموریت طرح‌های مدیریتی مدیران شهری چیزی جز این نیست.
اما با گذشت ۶ دهه از اولین طرح جامع تهران و بازنگری‌های بعدی که در آن اتفاق افتاده است، متأسفانه این طرح‌ها نتوانسته تعادل مورد نظر را ایجاد کند. نه تنها تعادلی ایجاد نشده و کیفیت زیست شهری افزایش پیدا نکرده است بلکه هر دهه پایتخت‌نشینان با مشکلات جدیدتری مواجه می‌شوند، از معضلات زیست‌محیطی گرفته تا گرانی و کمبود سرانه‌ها وآلودگی هوا و ترافیک و…. در همین راستا زاکانی شهردار تهران با تاکید لزوم بازنگری طرح جامع تهران و بیان اینکه منطقه ۲۲ در دهه گذشته ساخته شد اما کمبود سرانه‌ها در آن بسیار بالاست و به هر هفت سرانه نیاز دارد، گفت: باید در جایی به ردپایی از نواقص که در شهر می‌بینیم، توجه شود و نگاه کل به جز با پیکره‌بندی مناسب شکل بگیرد.
با در نظر گرفتن این نکته که طرح جامع قبلی در سال ۸۶ و با افق ۲۰ ساله نوشته شده است، این سوال مطرح می‌شود که چرا کلانشهر تهران همچنان با مشکلات عدیده و فزاینده شهرسازی از جمله کمبود سرانه شهری مواجه است؟و چرا اساساً تعادل مطرح شده ایجاد نشده است؟
«شهرسازی بر روی آب» نام نشستی بود که در آستانه کلیدخوردن نوشتن طرح جامع چهارم در تابستان امسال برگزار شد. استادان و مدیران حوزه شهرسازی دور هم جمع شده و درخصوص آسیب‌شناسی طرح‌های شهرسازی در این چند دهه اخیر صحبت کردند. در این نشست و با استناد به کارشناسی‌های انجام شده، اعلام شد: نهایتاً ۱۵ در صد از طرح جامع قبلی تحقق پیدا کرده است. این به معنای آن است که برنامه‌های بالادستی و نقشه‌های اصلی توسعه شهر یک چیز بوده و آنچه در کف میدان تحقق پیدا می‌کند یک چیز دیگر است.
کارشناسان این حوزه معتقدند که در درجه اول این مدل نگاه به شهر و این سبک برنامه‌ریزی برای توسعه و مدیریت شهر منسوخ شده است. فارغ از تاریخ گذشتگی این سبک از برنامه ریزی، طرح‌های تصویب شده نیز دارای یکسری ایرادات اساسی هستند که اجازه تحقق کامل را به آنها نمی‌دهد. سهراب مشهودی، کارشناس معماری و شهرسازی، این اشتباهات اصولی در طراحی و اجرای طرح‌های جامع را با عنوان «شهرسازی روی آب» توصیف می‌کند.
شاید بتوان مهم‌ترین اشتباهات این طرح‌ها را، ایجاد منطق نظام مدیریتی سکونتگاهی مبتنی بر حفاظت از محدوده قانونی شهری و هم چنین نادیده گرفتن بسترهای عملیاتی و اجرایی طرح جامع دانست.
سه دوره بازنگری طرح جامع بدون توجه به رفع نواقص دوره‌های قبل
اولین بار در دهه چهل و در اولین طرح جامع تهران بود که به صورت قانونی کمربندی به دور شهرها کشیده شد. همین کمربندشهری تبدیل به منطق اصلی در نظام مدیریت شهری کشور شد و زمینه اعمال کنترل‌های شدید روی افزایش محدوده شهری را به وجود آورد. اهمیت تعیین این محدوده در این است که تمام ارائه خدمات شهرداری مختص به زمین‌های موجود در این محدوده می‌شود و این دقیقاً به معنای این است که زمین‌های درون محدوده از افزایش ارزش مالی برخوردار خواهند شد و در مقابل زمین‌های کناری آنها فقط به دلیل اینکه خارج از خط فرضی است و خدمات شهری را دریافت نمی‌کند، ارزش مالی ندارند.
از نظر قانونی طرح جامع شهری باید در فواصل قانونی و منطقی مورد بازبینی قرار گیرد و مساحت شهر متناسب با رشد جمعیت گسترش پیداکند. هم چنین از نظر علمی نیز، با افزایش جمعیت، توسعه کالبدی و فضای شهری یک اصل ضروری است، اما متأسفانه با بررسی تغییرات مساحت شهرها و کلانشهرهای ایران در چند دهه اخیر می‌توان دریافت به‌رغم افزایش روزافزون جمعیت این شهرها، افزایش مساحت، متناسب با این تغییرات نبوده و حتی در برخی موارد نیز نسبت به دهه‌های گذشته کاهش یافته است. علاوه بر این، مساحت اکثر شهرها از دهه ۸۰ به بعد تقریباً ثابت باقی مانده و این موضوع موجب افزایش تراکم جمعیتی یا بالا ماندن تراکم کلانشهرها شده است.
در ادامه و به منظور آسیب‌شناسی و بررسی کارآمدی طرح‌های جامع در بازنگری‌های گذشته، آن را در سه دوره بازخوانی می‌کنیم.
دوره اول؛ انبساط محدوده شهرها (۱۳۴۵-۱۳۶۵)؛ در این دوره متناسب با پیش‌بینی جمعیت صورت‌گرفته برای ۲۵ سال آینده مساحت شهرها افزایش یافت. در آن دوره با مداخلات انجام‌شده و الحاقات اراضی اتفاق‌افتاده بعد از انقلاب که ذیل قوانین شهری از آن نام برده می‌شود، مساحت شهرها افزایش یافت.
دوره دوم؛ تلفیق توسعه متصل و منفصل (۱۳۶۵-۱۳۸۰)؛ ویژگی خاص این دوره توجه به اطراف شهرهاست.
این طرح بر اساس افق‌های ۱۰ ساله و ۱۵ ساله و با پیش‌بینی جمعیت آتی شهرها، اقداماتی را برای تأمین زمین سرانه‌های مسکونی و… تکلیف کرد. تأمین زمین مورد نیاز یا به صورت الحاق زمین به مساحت موجود شهرها یا با تعریف شهرهای جدید در اطراف کلانشهرها و اسکان سریز جمعیتی در آنجا بوده است.
دوره سوم؛ بستنِ محدوده شهرها؛ به نامِ توسعه میان‌افزا به کامِ توسعه عمودی (۱۳۸۰ تاکنون)؛ در این دوره به صورت رسمی کمربندی بر دور شهرها بسته شد و به تبع آن هرگونه افزایش در محدوده شهرها ممنوع شد.
ممنوعیت ایجادشده برای الحاق زمین در دوره سوم این دوره را به بدترین دوره تاریخ طرح‌های شهرسازی ایران تبدیل کرده است. این ممنوعیت با بهانه حفظ محیط زیست و استفاده از زمین‌های احتکارشده در داخل بافت شهری اتفاق افتاد. سیاستگذاران وقت با پررنگ‌شدن مفهوم توسعه درون‌افزا، به دنبال آن بودند که برای پاسخ به نیاز زمین برای تأمین مسکن، از زمین‌های بلااستفاده در داخل محدوده شهری استفاده کنند. اما در عمل نه تنها این زمین‌ها به چرخه تولید مسکن بازنگشت، بلکه به دلیل هم‌زمانی ایجاد کمربند شهری با تراکم‌فروشی در شهر، شهرکشی توسط مدیران شهری رقم خورد.
یکی از علل شکست طرح جامع در دو آخر دوره مشخصاً غفلت از درنظرگرفتن بسترهای عملیاتی طرح است. بعد از تصویب لایحه خودکفایی و استقلال شهرداری‌ها از بودجه عمومی (۱۳۷۱)، بحث فروش ضوابط شهری (تراکم‌فروشی) نیز آغاز شد. بنابراین توسعه عمودی شهر و تراکم‌فروشی اصلی ترین راه درآمد شهرداری‌ها شد و با کمک کمیسیون ماده پنچ، عملاً و در کف میدان طرح جامع دورزده می‌شد و در حال حاضر خروجی تصمیمات مدیران شهری نهایتاً ۱۵ درصد اشتراک با طرح جامع دارد.
متأسفانه علی‌رغم بازنگری چند باره طرح جامع اما به دلیل عدم توجه به اشکالات ساختاری و محقق‌نبودن ابزار تنظیمی و سازوکار اجرای آن، این برنامه‌ها به طور کامل اجرایی نشدند، که چه بسا اگر شهرها طبق آنها توسعه پیدا می‌کردند، حال و روز کنونی شهرها برای زیستن بهتر بود.
طرح جامع قبلی در کف میدان عملیاتی نشد
در این رابطه محمدمنان رئیسی، عضو هیأت علمی گروه مهندسی معماری دانشگاه قم، در خصوص موفقیت یا عدم موفقیت طرح‌های جامع قبلی و توضیح داد: برآوردها نشان می‌دهد در خوشبینانه‌ترین حالت، از طرح جامع قبلی ۲۵ درصد محقق شده است و در بدبینانه‌ترین حالت هم این عدد ۱۵ درصد تخمین زده می‌شود. علت این عدم اجرایی شدن چیست؟ این مورد است که وقتی طرحی نوشته می‌شود باید لوازم اجرای آن پیش‌بینی شود. وقتی یک چشم اندازی برای اداره شهر در نظر گرفته می‌شود آیا ابزارهایی برای اداره آن هم وجود دارد؟ که به این طرح جامع پایبند بماند یاخیر؟ طبیعی است که وقتی این ابزارها محقق نباشد شهرداری تمام تلاشش را می‌کند و با استفاده از تمام فرصت‌ها به دنبال آن است که درآمد مورد نیاز خودش را فراهم کند.
وی ادامه داد: در تمام دنیا هنگامی که طرح جامع نوشته می‌شد (خیلی وقت است که این مدل از برنامه‌ریزی شهری در دنیا کنار گذاشته شده است) برای اداره شهر و منابعی که با استفاده از آن، شهردار باید شهر را اداره کند، تدابیری در نظر گرفته می‌شد. بر خلاف شهرهای ما که بیشتر این درآمد از عوارض ساخت‌وساز تأمین می‌شود. سهم عوارض ساخت‌وساز در تأمین منابع شهرداری در کشورهای دیگر ۱۰ الی ۱۵ درصد است، اما در کشور ما این عدد به ۵۰ تا ۷۰ درصد می‌رسد، بنابراین طبیعی است که با افت صدور پروانه ساخت و ساز در کشور، برای تأمین منابع اداره شهر چالش ایجاد شود.وقتی قوه مقننه و حاکمیت به بستری برای درآمد پایدار شهرها فکر نکند، عملاً به این طرح جامع و این اسناد بالادستی عمل نخواهد شد و با راه‌های قانونی مثل کمیسیون ماده ۵ قانون فروشی خواهند کرد. شهرداری برای اینکه بتواند شهر را اداره کند مجبور است از همین راه‌ها کسب درآمد کند. در نتیجه طرح جامع و تفضیلی نقض خواهد شد و نتیجه آن می‌شود عمل به ۱۵ الی ۳۰ درصد این سند بالادستی.
این استاد دانشگاه در خصوص آسیب‌شناسی طرح جامع گفت: بنابراین اگر بخواهم آسیب شناسی کنم دلیل این عدم تحقق این طرح‌ها، نداشتن پیوست عملیاتی است. مخصوصاً ندیدن منابع مدیریتی شهرها و تا وقتی این مسئله دیده نشود، نه تنها طرح بعدی، ۱۰ طرح بعدی دیگر هم عملیاتی نخواهد شد و هیچ اتفاق خاص و مؤثری در کف میدان رخ نخواهد داد. قطعاً طرح بعدی هم تا وقتی قانون در راستای ایجاد درآمد پایدار شهرداری اصلاح نشود و بستری فراهم نشود تا شهر را مدیران شهری بتوانند علمی، تخصصی و شرعی اداره کنند و پیش‌بینی لازم اتفاق نیفتد، علی‌رغم لزوم بازنگری طرح جامع هیچ اتفاق خاصی نخواهد افتاد.
لزوم گسترده‌تر شدن محدوده شهری
منان در خصوص بهتر شدن طرح بعدی جامع، گفت: برای بازنگری طرح جامع دو حالت وجود دارد، یا اینکه مجلس از خواب غفلت بیدار شود و در لایه قانون‌گذاری این بحث بسترسازی پیگیری می‌شود و قانون درآمد پایدار شهرداری اصلاح شده و تبدیل به قانونی شود که شهرداری از طریق آن بتواند از منابع پایدار تأمین کند. در آن شرایط طرح جامع بعدی موفق خواهد بود و دیگر شهرداری مجبور نیست با سواستفاده از کمیسیون ماده ۵ و کمیسیون‌های مشابه طرح‌های جامع و تفضیلی را دور بزند و منابع درآمدی خود را تأمین کند یا اینکه اتفاقی در مجلس در این خصوص نیفتد و شهرداری کمافسابق منابعش را از تراکم فروشی تأمین کند، در این حالت ما باید بین بد و بدتر انتخاب کنیم.
وی ادامه داد: حالت بد این است که کمربندی که به دور شهر کشیده شده، باز شود و به شهرداری اجازه داده شود حریم را به محدوده شهری اضافه کند، یعنی این قسمت‌هایی که در آن ساخت‌وساز ممنوع است به بخش محدوده قانونی شهری الحاق شود تا شهرداری برای پاسخگویی به تأمین نیاز مسکن موجود مجبور نباشد بیش از اندازه استاندارد و قانونی تراکم بفروشد و بارگزاری جمعیت کند. با باز شدن کمربند شهری عوارض زیست‌محیطی، آلودگی و ترافیک کاهش می‌یابد و وقتی کمربند شهری بسته شود و قرار باشد تمام تقاضا در این فضای محدود پاسخ داده شود معضلات بیشتری ایجاد می‌شود. اما با گسترده‌تر شدن شهر، بارگذاری می‌تواند در فضاهای جدید اتفاق بیفتد.
منان افزود: در این صورت درآمد شهرداری هم تأمین خواهد شد؛ چراکه در این پهنه جدید نیز در هرصورت ساخت‌وساز صورت خواهد گرفت و به تبع آن پروانه صادر خواهد شد و شهردرای نیز به درآمد مورد نیاز خود می‌رسد. نکته مثبت این مدل از شهرسازی این است که دیگر آسیب‌های شهرسازی متراکم را به دنبال خود ندارد. دیگر تبعات فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی را ندارد. اما بنده اسم این را گذاشتم حالت بد چراکه شما دارید یک کلانشهر را گسترده‌تر می‌کنید که خلاف اسناد بلادستی است من نمی‌گویم این گزینه مطلوبی است اما در مقابل گزینه روبه‌رو که گزینه بدتر است، این گزینه عوارض کمتری دارد.
عضو هیأت علمی گروه مهندسی معماری دانشگاه قم گفت: گزینه بدتر ادامه دادن به همان روند قبلی است. یعنی همانند قبل محدوده تهران را علی رغم ایجاد تقاضاهای جدید که ایجاد می‌شود حفظ کنیم. بنابراین برای تامین این تقاضا تراکم فروشی کنیم و شهر را به صورت عمودی گسترش بدهیم، که نتیجه آن می‌شود تشدید عوارض زیست محیطی، آلودگی هوا، تشدید آسیب‌های اجتماعی.. در چنین شرایطی که مجلس ورود نمی‌کند و بسترهای لازم را نمی‌سازد، پس شورای عالی شهرسازی ورود کند، چون نیازی به اجازه مجلس نیست، محدوده شهری را گسترش بدهد. وقتی مجلس ابزار لازم برای مدیریت شهر را به شهرداری نمی‌دهد و شهرداری این ابزار را ندارد که با ابزار پاک شهر را مدیریت کند، پس کمربند شری باز شود تا عوارض فعلی کمتر کیفیت زندگی مردم را تحت تاثیر قرار دهد.
